Testata iscritta al tribunale di Roma n. 129/2012 del 3/5/2012. ISSN: 2280-4188

Il Documento Digitale

UTILIZZABILITÀ DA PARTE DI PROFESSIONISTI E ISCRITTI IN ORDINI PROFESSIONALI DELLA POSTA ELETTRONICA GRATUITA CEC-PAC

di Fernanda Faini

Ministero dello sviluppo economico – Circolare n. 6391 del 15 gennaio 2014

Con una nota del 15 gennaio, protocollo n°6391, il Ministero dello Sviluppo Economico, Dipartimento impresa e internazionalizzazione, divisione XXI, ha risposto ai numerosi quesiti pervenuti da ordini e collegi professionali relativamente alla possibilità da parte degli iscritti di dotarsi della posta elettronica gratuita Cec Pac. L’utilizzo della posta elettronica certificata gratuita CecPac, contraddistinta dal dominio @postacertificata.gov.it, deve essere limitato ai soli cittadini e non può essere utilizzata dagli ordini e dai collegi professionali per la formazione e l’aggiornamento dell’indice nazionale degli indirizzi Pec imprese e professionisti (Ini-Pec).

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Il Ministero dello Sviluppo Economico, Dipartimento per l’impresa e l’internazionalizzazione, con circolare del 15 gennaio 2014, protocollo n. 6391, affronta il tema dell’utilizzabilità della casella di posta elettronica certificata gratuita CEC-PAC da parte degli iscritti in albi ed elenchi istituiti con legge dello Stato ai fini della comunicazione all’indice INI-PEC, rispondendo così ai numerosi quesiti pervenuti da parte di Ordini e Collegi professionali relativamente alla questione.
Per poter comprendere la circolare è fondamentale esaminare le disposizioni normative relative all’utilizzo della posta elettronica certificata CEC-PAC e all’obbligo di comunicazione dell’indirizzo PEC agli Ordini e Collegi professionali che grava sugli iscritti in albi ed elenchi istituiti con legge dello Stato.

In merito va precisato che, al fine di incentivare l’utilizzo dello strumento della posta elettronica certificata, il legislatore ha previsto specifici obblighi a carico di determinate categorie di soggetti, quali amministrazioni pubbliche, imprese e professionisti, mentre ha previsto per i cittadini la possibilità di ottenere il rilascio gratuito di una casella di posta elettronica certificata, detta CEC-PAC o PostaCertificat@, strumento che, seppur species del genus posta elettronica certificata, ne differisce per alcune caratteristiche, in particolare per il fatto di essere strumento destinato e limitato esclusivamente alle trasmissioni fra cittadini e pubbliche amministrazioni. Pertanto, mentre per le pubbliche amministrazioni, le imprese e i professionisti viene posto l’obbligo al possesso di una casella di PEC, per quanto attiene ai cittadini dotarsi di una casella di posta elettronica certificata resta una facoltà.

Le norme però, al fine di incentivare l’utilizzo dello strumento e di favorire le comunicazioni telematiche, prevedono l’attribuzione senza oneri di una casella di posta elettronica certificata ai cittadini che ne facciano richiesta: si tratta quindi di una casella gratuita(1). La previsione è contenuta nell’art. 16-bis, comma 5, d.l. 29 novembre 2008, n. 185 convertito con modificazioni dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, attuato dal d.p.c.m. 6 maggio 2009 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 119 del 25/05/2009), recante disposizioni in materia di rilascio e di uso della casella di PEC assegnata ai cittadini. Il servizio di posta elettronica certificata gratuita per i cittadini è stato denominato PostaCertificat@ dall’affidatario del servizio(2) e ha un sito web dedicato (https://www.postacertificata.gov.it) dove è possibile procedere con la richiesta di attivazione e la fase iniziale dell’iter, che poi termina recandosi negli uffici abilitati per l’attivazione del servizio e la consegna delle credenziali di accesso, in modo da garantire un controllo de visu e la conseguente certezza in ordine all’identità del richiedente(3).
Si parla per tale strumento di PostaCertificat@ o CEC-PAC (Comunicazione Elettronica Certificata fra PA e Cittadino) o ancora “PEC al cittadino” (come nella circolare in oggetto). Tale casella ha la caratteristica di essere destinata esclusivamente alle comunicazioni fra cittadini e pubbliche amministrazioni e non può essere utilizzata per le comunicazioni tra privati(4). Come previsto nel relativo d.p.c.m. 6 maggio 2009, la volontà del cittadino di dotarsi di una casella di CEC-PAC rappresenta l’esplicita accettazione dell’invio, tramite posta elettronica certificata, da parte delle pubbliche amministrazioni di tutti i provvedimenti e gli atti che lo riguardano e tale casella di CEC-PAC diventa l’indirizzo valido ad ogni effetto giuridico, ai fini dei rapporti con le pubbliche amministrazioni(5).

La CEC-PAC ha assunto maggior valore nella disciplina attuale, come scaturente dalle modifiche e integrazioni apportate al d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell’amministrazione digitale – CAD) dal d.l. 18 ottobre 2012, n. 179 convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221(6). Infatti, in caso di comunicazioni fra amministrazioni pubbliche e cittadini, con norma significativamente posta fra i diritti “digitali”, è giuridicamente esplicitata la facoltà per ogni cittadino di indicare alla pubblica amministrazione un proprio indirizzo di posta elettronica certificata, rilasciato ai sensi dell’art. 16-bis, comma 5, del d.l. 185/2008 convertito con modificazioni dalla legge 2/2009, ossia un indirizzo di CEC-PAC o PostaCertificat@, quale suo domicilio digitale (art. 3-bis, comma 1, d.lgs. 82/2005). Tale indirizzo è inserito nell’ANPR – Anagrafe nazionale della popolazione residente(7) e reso disponibile a tutte le pubbliche amministrazioni e ai gestori o esercenti di pubblici servizi(8).

In caso di presenza di domicilio digitale, dal 1° gennaio 2013, salvo i casi in cui sia prevista dalla normativa vigente una diversa modalità di comunicazione o di pubblicazione in via telematica, le amministrazioni pubbliche e i gestori o esercenti di pubblici servizi comunicano con il cittadino esclusivamente tramite il domicilio digitale dallo stesso dichiarato, anche ai sensi dell’art. 21-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, senza oneri di spedizione a suo carico. Ogni altra forma di comunicazione non può produrre effetti pregiudizievoli per il destinatario e l’utilizzo di differenti modalità di comunicazione rientra tra i parametri di valutazione della performance dirigenziale. A fronte del diritto del cittadino è quindi previsto il correlato dovere dell’amministrazione di comunicare esclusivamente tramite il domicilio digitale dichiarato, obbligo “sanzionato” con la previsione di conseguenze sull’efficacia della comunicazione e sulla valutazione della performance dirigenziale.

Il cosiddetto decreto “del Fare” (d.l. 21 giugno 2013, n. 69 convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2013, n. 98) ha incentivato ulteriormente l’attivazione del domicilio digitale, prevedendo una semplificazione nell’iter di acquisizione dello stesso: contestualmente all’atto della richiesta del documento digitale unificato(9) ovvero all’atto dell’iscrizione anagrafica o della dichiarazione di cambio di residenza a partire dall’entrata a regime dell’ANPR, è assegnata al cittadino una casella di posta elettronica certificata CEC-PAC (ossia rilasciata ai sensi dell’art. 16-bis, comma 5, del d.l. 185/2008, convertito con modificazioni dalla legge 2/2009) con la funzione di domicilio digitale, ai sensi dell’art. 3-bis del CAD, successivamente attivabile in modalità telematica dal medesimo cittadino(10).
Pertanto per i cittadini dotarsi di un domicilio digitale resta una facoltà, seppur l’utilizzo sia particolarmente incentivato dalle norme.

La disciplina è diversa per i professionisti, sui quali grava l’obbligo di dotarsi e comunicare ai propri Ordini e Collegi un indirizzo PEC. In tal caso l’art. 16, comma 7, del d.l. 185/2008, convertito con modificazioni dalla legge 2/2009, ha previsto che i professionisti iscritti in albi ed elenchi istituiti con legge dello Stato debbano comunicare ai rispettivi Ordini o Collegi il proprio indirizzo di posta elettronica certificata(11) entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto(12). Sono particolarmente rilevanti gli effetti previsti dall’art. 16, comma 9, d.l. 185/2008 convertito con modificazioni dalla legge 2/2009, secondo cui le comunicazioni tra i soggetti di cui ai commi 6, 7 e 8, ossia tra pubbliche amministrazioni, imprese e professionisti, che abbiano provveduto agli adempimenti previsti, possono essere inviate attraverso la PEC, senza che il destinatario debba dichiarare la propria disponibilità ad accettarne l’utilizzo.

Per garantire la conoscibilità di tali indirizzi, inizialmente è stato previsto che gli Ordini e i Collegi fossero tenuti a pubblicare in un elenco riservato, consultabile in via telematica esclusivamente dalle pubbliche amministrazioni, i dati identificativi degli iscritti con il relativo indirizzo PEC(13). In merito, è poi intervenuto il decreto Crescita 2.0 (d.l. 179/2012 convertito con modificazioni dalla legge 221/2012) che ha previsto un albo specifico, l’Indice nazionale degli indirizzi di PEC (INI-PEC) delle imprese e dei professionisti, in cui gli indirizzi dei professionisti confluiscono insieme a quelli delle imprese(14): in particolare per quanto attiene ai professionisti, INI-PEC è realizzato a partire dagli elenchi di indirizzi PEC costituiti presso gli Ordini o Collegi professionali. L’accesso all’indice è consentito alle pubbliche amministrazioni, ai professionisti, alle imprese, ai gestori o esercenti di pubblici servizi e a tutti i cittadini tramite sito web e senza necessità di autenticazione(15).

In tale contesto normativo si introduce la circolare oggetto di analisi, che chiarisce quali indirizzi PEC possano essere comunicati all’indice INI-PEC; in specifico la circolare affronta la possibilità di utilizzare ai fini della comunicazione all’indice INI-PEC, da parte dei professionisti, la cosiddetta CEC-PAC quale indirizzo di posta elettronica certificata, rilevante a norma dell’articolo 16, comma 7, del d.l. 185/2008 e dell’articolo 6-bis, comma 2, d.lgs. 82/2005.
In coerenza con quanto affermato in una precedente nota del 10 settembre 2013, protocollo n. 146535, relativamente alle imprese individuali, anche nel caso dei professionisti l’obbligo relativo alla comunicazione degli indirizzi PEC all’INI-PEC non può essere assolto mediante l’indicazione della CEC-PAC, stante la differente funzione connessa a quest’ultimo indirizzo rispetto a quello da trasmettere all’INI-PEC, nonché per le modalità particolari di rilascio della CEC-PAC stessa. La circolare infatti motiva chiarendo che la CEC-PAC, “pur costituendo una normale modalità di posta elettronica per il cittadino (peraltro rilasciata gratuitamente), permette tuttavia di comunicare esclusivamente con la pubblica amministrazione e non può essere utilizzata per comunicazioni ufficiali tra aziende o tra cittadini”. L’indirizzo di posta elettronica gratuita CEC-PAC deve essere pertanto limitato ai soli cittadini e non può essere utilizzato dai professionisti, tramite i propri Ordini e Collegi professionali, per la formazione e l’aggiornamento dell’indice INI-PEC. Proprio la diversa finalità di utilizzo motiva la conseguenza per cui, ai fini della formazione ed aggiornamento dell’indice INI-PEC, sono rifiutati tutti quegli indirizzi di posta elettronica certificata comunicati da Ordini e Collegi che siano costituiti in forma di CEC-PAC, contraddistinti dal dominio @postacertificata.gov.it
A sostegno della propria posizione, la circolare richiama il concorde avviso espresso in proposito dall’AgID (Agenzia per l’Italia Digitale) con nota del 10 dicembre 2013, protocollo n. 8943(16), che a sua volta richiama le motivazioni contenute in suo precedente parere espresso con nota del 26 luglio 2013, protocollo n. 5527: è interessante pertanto esaminare le motivazioni di quest’ultimo parere fornito da AgID, che era stato sollecitato e poi richiamato dal Ministero nella citata circolare del 10 settembre 2013, protocollo n. 146535, relativa alle imprese individuali. In particolare AgID, nella nota del 26 luglio 2013, ha reputato che le imprese individuali, ai fini dell’iscrizione nel registro imprese (prevista dall’art. 5, comma 2, d.l. 179/2012 convertito con motivazioni dalla legge 221/2012), dovessero comunicare un indirizzo di PEC diverso dall’indirizzo CEC-PAC eventualmente in possesso.

AgID adduce due principali ordini di motivazioni al proprio parere. In primo luogo AgID rileva che, sulla base del quadro normativo, l’indirizzo di CEC-PAC è attribuibile alla sola categoria soggettiva “cittadino” che differisce da quella di “impresa individuale”, in capo a cui è posto l’adempimento di cui al d.l. 179/2012 convertito con motivazioni dalla legge 221/2012. Pertanto la coincidenza da un punto di vista biologico nel caso di impresa individuale tra persona fisica e soggetto titolare dell’impresa non comporta una coincidenza sul piano giuridico, dal momento che sotto tale profilo le due categorie attengono a diverse e specifiche situazioni giuridiche “costituite da un complesso di rapporti giuridici attivi e passivi assolutamente dissimili gli uni dagli altri e la cui titolarità attiene, a seconda dei casi, al cittadino o all’impresa individuale”. Di conseguenza, l’utilizzo della CEC-PAC deve essere limitato ai soli ambiti soggettivi e alle finalità previste dalla relativa disciplina: tali ambiti e scopi non coincidono con quelli relativi all’impresa individuale in capo a cui è posto l’adempimento.
In secondo luogo AgID richiama la diversa modalità di consultazione prevista per gli indirizzi dell’indice INI-PEC e per gli indirizzi CEC-PAC: nel primo caso la consultazione avviene liberamente da parte di chiunque senza necessità di autenticazione, diversamente dal secondo caso, e questo implica che un eventuale inserimento di indirizzi CEC-PAC nell’INI-PEC li renderebbe consultabili a soggetti ulteriori e diversi dalle pubbliche amministrazioni, individuate tassativamente dalla legge come soggetti titolati alla consultazione degli indirizzi CEC-PAC(17). In tal modo si configurerebbe una fattispecie di diffusione non consentita ai sensi della normativa in materia di privacy (d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196), che darebbe luogo all’applicazione delle conseguenti sanzioni previste.
Le motivazioni di AgID richiamate dal Ministero per il caso delle imprese individuali sono utilizzabili come fondamento anche della fattispecie relativa ai professionisti, oggetto di analisi.

In conclusione, la circolare chiarisce la limitata utilizzabilità della CEC-PAC, pensata come strumento per l’esclusiva comunicazione tra cittadini e amministrazioni e pertanto afferente solo alla condizione soggettiva di “cittadino” e non a quella di “impresa individuale” o di “professionista”. La posizione assunta dalla circolare circa l’impossibilità di comunicare tale indirizzo ai fini dell’INI-PEC, seppur condivisibile, accentua la problematica consistente nel costringere determinate categorie di soggetti, quali imprese e professionisti, a possedere più caselle PEC a seconda dei diversi utilizzi, creando una proliferazione di caselle dipendenti dai diversi utilizzi e dai diversi soggetti con i quali si vuole comunicare. Pertanto la circolare, nell’interpretare condivisibilmente il dettato normativo, mostra però allo stesso tempo le problematiche e i limiti che caratterizzano lo strumento della CEC-PAC.©

NOTE

  1. Cfr. G. PENZO DORIA, PEC e CEC-PAC: proviamo a fare chiarezza, in Filodiritto, http://www.filodiritto.com/pec-e-cec-pac-proviamo-a-fare-chiarezza/ (pubblicato 08/06/2010), secondo cui, anche se la singola casella CEC-PAC è rilasciata gratuitamente, il sistema previsto dal Governo è costato in realtà a tutti i cittadini ed è stato pagato dalla collettività.
  2. La procedura di affido del servizio CEC-PAC ha visto la vittoria del bando e l’affidamento in concessione al raggruppamento temporaneo di imprese costituito da Poste Italiane s.p.a., Postecom s.p.a. e Telecom Italia s.p.a.
  3. Così l’allegato A del d.p.c.m. 6 maggio 2009, recante modalità per la richiesta, l’attivazione, l’utilizzo e il recesso dal servizio di posta elettronica certificata per i cittadini. Nel sito web di riferimento sono presenti la descrizione dell’iter di attivazione e ulteriori informazioni utili al riguardo; è consentito al cittadino in qualunque momento il recesso dal servizio, che può essere comunicato tramite una funzione apposita del sito. Il rapporto tra concessionario e cittadino è regolato da un contratto di utenza; cfr. G. CAMMAROTA, La posta elettronica certificata come tecnologia dell’azione amministrativa, Giornale di diritto amministrativo, n. 7, 2010, p. 760 e seguenti.
  4. La CEC-PAC comunica solo con analoga casella di CEC-PAC (viene respinta da una casella PEC non accreditata), si configura quindi come un canale chiuso ed esclusivo tra pubblica amministrazione e cittadino, a differenza della PEC ordinaria o c.d. “commerciale” che dialoga con qualsiasi indirizzo di posta elettronica (PEC o posta elettronica semplice, naturalmente in quest’ultimo caso senza la produzione di tutti gli effetti della PEC); cfr. G. PENZO DORIA, PEC e CEC-PAC: proviamo a fare chiarezza, cit., secondo cui, condivisibilmente, la CEC-PAC è un sottoinsieme della PEC con servizi più limitati.
  5. Art. 3, commi 1, 2 e 4, d.p.c.m. 6 maggio 2009. Ne consegue che non c’è necessità di una previa espressa dichiarazione relativamente al singolo rapporto o procedimento e pertanto ogni amministrazione è autorizzata a comunicare validamente con il privato al suo indirizzo di CEC-PAC: da ciò deriva l’onere per il cittadino di controllare la casella di cui è titolare; cfr. G. CAMMAROTA, La posta elettronica certificata come tecnologia dell’azione amministrativa, cit., p. 765 ss.
  6. In specifico l’art. 4, comma 1, d.l. 179/2012 convertito con modificazioni dalla legge 221/2012 ha introdotto l’art. 3-bis del d.lgs. 82/2005, recante “Domicilio digitale del cittadino”.
  7. L’ANPR, anagrafe nazionale della popolazione residente, è prevista e disciplinata dall’art. 62 CAD come sostituito dal d.l. 179/2012 convertito con modificazioni dalla legge 221/2012. Con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e il Ministro delegato per l’innovazione tecnologica, sentita l’Agenzia per l’Italia digitale, sono definite le modalità di comunicazione, variazione e cancellazione del proprio domicilio digitale da parte del cittadino, nonché le modalità di consultazione dell’ANPR da parte dei gestori o esercenti di pubblici servizi ai fini del reperimento del domicilio digitale dei propri utenti (art. 3-bis, comma 3, d.lgs. 82/2005). Con d.p.c.m. 23 agosto 2013, n. 109, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 230 del 1° ottobre 2013 ed entrato in vigore il 16 ottobre 2013, è stato adottato il Regolamento recante disposizioni per la prima attuazione dell’art. 62 del CAD, che istituisce l’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR): il decreto prevede che l’attuazione dell’ANPR debba essere completata entro il 31 dicembre 2014. Inoltre sull’ANPR sono state emanate le circolari n. 19 del 3 ottobre 2013 e n. 23 del 15 novembre 2013 del Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno.
  8. Art. 3-bis, comma 2, d.lgs. 82/2005.
  9. L’art. 1, comma 2, del d.l. 179/2012 convertito con modificazioni dalla legge 221/2012 (che ha modificato l’art. 10 del d.l. 13 maggio 2011, n. 70 convertito con modificazioni dalla legge 12 luglio 2011, n. 106) ha previsto l’unificazione su unico supporto di carta d’identità elettronica e tessera sanitaria, da disporsi anche progressivamente con d.p.c.m.; si prevede che il documento unificato venga rilasciato gratuitamente e con decreto ministeriale ne siano stabilite le modalità tecniche di produzione, distribuzione, gestione e supporto all’utilizzo.
  10. Così l’art. 14, comma 1, d.l. 69/2013 convertito con modificazioni dalla legge 98/2013, che ha modificato (inserendo i commi 3-quater e 3-quinquies) l’art. 10 del d.l. 70/2011 convertito con modificazioni dalla legge 106/2011: la disposizione ha previsto che siano stabilite con il decreto ministeriale relativo alle modalità tecniche di produzione, distribuzione, gestione e supporto all’utilizzo del documento unificato anche le modalità di rilascio del domicilio digitale all’atto di richiesta del documento unificato. La relazione illustrativa al decreto “del Fare” motiva la disposizione con l’esigenza di favorire la procedura di digitalizzazione delle comunicazioni tra pubbliche amministrazioni e cittadini, incentivando l’attuazione di quanto sancito in materia di domicilio digitale del cittadino per mezzo di una semplificazione dell’iter di attivazione.
  11. In alternativa alla PEC la norma parla di analogo indirizzo di posta elettronica basato su tecnologie che certifichino data e ora dell’invio e della ricezione delle comunicazioni e l’integrità del contenuto delle stesse, garantendo l’interoperabilità con analoghi sistemi internazionali.
  12. Il termine ultimo era il 29/11/2009 (il decreto è infatti entrato in vigore il 29/11/2008).
  13. L’art. 16, comma 7-bis, d.l. 185/2008, convertito con modificazioni dalla legge 2/2009, inserito dall’art. 25, comma 4, legge 12 novembre 2011, n. 183, ha previsto al riguardo che l’omessa pubblicazione dell’elenco riservato ovvero il rifiuto reiterato di comunicare alle pubbliche amministrazioni i dati previsti, costituiscono motivo di scioglimento e di commissariamento del Collegio o dell’Ordine inadempiente.
  14. Art. 6-bis, commi 1 e 2, d.lgs. 82/2005, introdotto da d.l. 179/2012 convertito con modificazioni dalla legge 221/2012.
  15. Art. 6-bis, comma 3, d.lgs. 82/2005, introdotto da d.l. 179/2012 convertito con modificazioni dalla legge 221/2012.
  16. La nota di AgID deriva da esplicita richiesta di parere da parte del Ministero dello Sviluppo Economico.
  17. Ai sensi dell’art. 3-bis, comma 2, d.lgs. 82/2005, come visto, i domicili digitali dei cittadini sono resi disponibili, oltre che a tutte le pubbliche amministrazioni, anche ai gestori o agli esercenti di pubblici servizi. ◊

 

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