Testata iscritta al tribunale di Roma n. 129/2012 del 3/5/2012. ISSN: 2280-4188

Il Documento Digitale

PRIME INDICAZIONI OPERATIVE SULLA REGOLARITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE DEI DOCUMENTI INFORMATICI

di Marco Polsi

Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) – Circolare del 20 gennaio 2014, n. 3

La Circolare del MEF “Controllo di regolarità amministrativa e contabile su documenti informatici. Prime indicazioni operative“ è stata preparata a seguito di numerosi quesiti pervenuti al Dipartimento Generale dello Stato inerenti alla possibilità di accettare, in sede di controllo di regolarità amministrativa e contabile di cui al decreto legislativo 30 giugno 2011, n.123, documenti in formato elettronico trasmessi a mezzo posta elettronica ordinaria, posta elettronica certificata, ovvero presentati su supporti quali CD-ROM o altri dispositivi di memorizzazione digitale.

pdf-icon

 

 

Con la Circolare n. 3 del 20 gennaio 2014 il Dipartimento della Ragioneria dello Stato del Ministero dell’Economia e delle Finanze ha cercato di chiarire le numerose perplessità emerse agli Uffici periferici in sede di controllo di regolarità amministrativa e contabile di cui al decreto legislativo 30 giugno 2011 n. 123.

È bene chiarire prima di tutto che il Decreto Legislativo n. 123, creato sicuramente con l’intento di perseguire la direzione della digitalizzazione totale dei processi cartacei, in alcuni punti ha, purtroppo, erroneamente reintrodotto vecchi concetti, retaggio di leggi ormai superate con l’attuale contesto normativo, rendendo necessaria una Circolare apposita per riallineare l’operatività dei Dipartimenti nella corretta direzione. Infatti, già il secondo capoverso della Circolare mette mano alla prima incongruenza emersa nell’articolo 2, comma 8 che recita ”I controlli, di cui al presente articolo, si adeguano al processo di dematerializzazione degli atti, nel rispetto delle regole tecniche per la riproduzione e conservazione dei documenti su supporto idoneo a garantirne la conformità agli originali, secondo la vigente normativa di riferimento”.

Il disallineamento è subito evidente: il documento digitale è completamente svincolato dal tipo di supporto su cui è memorizzato se è la Firma Elettronica Qualificata (o Firma Digitale) a garantirne l’autenticità, l’integrità e la provenienza. Di certo oggi non può più essere il supporto magnetico a garantirne la conformità agli originali questo fin dalla prima versione del Codice dell’Agenzia Digitale del 2005. La Circolare evidenzia correttamente che i duplicati di uno stesso documento informatico possono essere memorizzati sul medesimo dispositivo ovvero, su supporti fisici diversi, mantenendo intatte le caratteristiche del documento originale, questo perché si tratta  della medesima sequenza di valori binari.

La Circolare fa un’analisi chiara e puntuale, in modo semplice ed esaustivo, dei concetti che riguardano i documenti digitali, creando una sorta di sintesi del CAD: regole tecniche sulla firma elettronica, firma elettronica qualificata e firma elettronica avanzata e regole tecniche sulla Conservazione Digitale e sul Protocollo Informatico.
Fin qui sono trattate le problematiche inerenti i documenti prodotti secondo la norma indicata nell’Articolo 20, comma 1, del CAD che recita “il documento informatico da chiunque formato, la memorizzazione su supporto informatico e la trasmissione con strumenti telematici conformi alle regole tecniche di cui all’articolo 71 sono validi e rilevanti agli effetti di legge”.
Nessun problema invece per tutti i documenti informatici formati ai sensi dell’articolo 21, comma 1, del CAD “Il documento informatico sul piano probatorio è liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità”.

Nessun punto da evidenziare anche per il successivo comma 2 dello stesso articolo, che prevede che siano legalmente considerate, come riconosciute, ai sensi dell’articolo 2702 del Codice civile, le firme elettroniche che posseggano i requisiti di identificabilità dell’autore, integrità e immodificabilità del documento (in questo caso parliamo delle Firme Elettroniche semplici).

Passiamo però al caso trattato nel terzo capoverso, dove si cita l’articolo 9 del medesimo Decreto Legislativo, che prevede che la documentazione a corredo degli atti sottoposti al controllo debba essere allegata in originale – essendo ammesso l’uso della copia conforme solo in presenza di specifiche condizioni di imprescindibile esigenza di conservazione dei documenti originali presso l’ufficio emittente – fatte salve le disposizioni in materia di dematerializzazione degli atti e dei flussi informativi tra le pubbliche amministrazioni, con particolare riferimento alle norme del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il “Codice dell’amministrazione digitale”. E qui tutto diventa più complicato in quanto una libera traduzione del precedente capoverso potrebbe essere questa “se la documentazione è in origine digitale e firmata digitalmente, è possibile l’invio telematico”, altrimenti “se la documentazione da inoltrare è in origine cartacea, l’inoltro telematico è possibile solo nel caso venga prodotta una copia per immagine su supporto informatico”.

In pratica è ammesso l’uso della copia per immagine solo in presenza di specifiche condizioni di imprescindibile esigenza di conservazione dei documenti originali presso l’ufficio emittente e seguendo quanto indicato nell’articolo 22 del CAD. Inoltre, la copia dovrà essere composta secondo la norma dell’articolo 22, comma 1, che dispone che “le copie informatiche di documenti analogici hanno piena efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del Codice civile, se ad essi è apposta o associata una firma digitale o altra firma elettronica qualificata di colui che le spedisce o le rilascia e che la loro esibizione e produzione sostituisce quella dell’originale”. In sostanza la firma apposta o associata alla copia informatica garantisce la conformità della copia all’originale analogico ma l’efficacia della predetta garanzia dipende, evidentemente, dall’idoneità del sottoscrittore a garantire la conformità all’originale e, pertanto, la produzione ed esibizione di detto documento sostituisce quella dell’originale.
Il comma 2 del richiamato articolo 22 attribuisce anche alle copie per immagine su supporto informatico di documenti analogici la stessa efficacia probatoria degli originali se la loro conformità è attestata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con dichiarazione allegata al documento informatico e asseverata secondo le regole tecniche di cui al successivo articolo 71. In questo caso è riconosciuta la stessa efficacia probatoria degli originali, salvo espresso disconoscimento della conformità.

Purtroppo le “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, conservazione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici, nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41 e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005” sono pubblicate ancora in forma di Bozza sul sito dell’AgID. Le Regole Tecniche sono ferme ormai da diversi mesi a Bruxelles e la speranza, ad oggi, è che possano essere pubblicati non  prima  settembre o ottobre 2014. Pertanto, la Circolare cerca di trovare una soluzione ad un problema che, se non viene regolamentato opportunamente, soluzione non ha.

Oggi, la stragrande maggioranza dei contribuenti, sottoposti a controllo di regolarità amministrativa e che producono la documentazione richiesta, detiene registri e documentazione esclusivamente in formato cartaceo e quindi si devono recare di persona presso l’Ufficio preposto senza poter provvedere all’invio telematico tramite Posta Elettronica Certificata. Questo perché dovrebbero produrre delle “copie per immagine su supporto informatico” che saranno regolamentate dall’articolo 4 (della bozza delle regole tecniche scaricate dal sito dell’AgID) quando finalmente saranno pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale e che recitano, al punto 1 “La copia per immagine su supporto informatico di un documento analogico di cui all’articolo 22, commi 2 e 3, del Codice è prodotta mediante processi e strumenti che assicurino che il documento informatico abbia contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto”.

La Circolare si sbilancia anche sulle copie analogiche di documenti informatici (la riproduzione su carta di un documento digitale), anche sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale ed in questo caso si esprime in modo assolutamente inesatto e, soprattutto, in alcuni passaggi, in modo non assonante a quanto indicato nel CAD.
La Circolare inserisce ulteriori due trasposizioni documentali inverse, documento digitale in origine trasformato, per la consegna, in documento analogico e copia informatica avente un contenuto identico a quello del documento informatico da cui è tratto. Nel primo caso, la Circolare indica che: “[…] affinché la copia analogica abbia la stessa efficacia probatoria del documento informatico da cui è tratta, è necessario ai sensi del successivo articolo 23, che la conformità all’originale sia attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato” e fin qui siamo in linea.
Il paragrafo successivo recita: “Tuttavia, se la copia è conforme alle vigenti regole tecniche, anche con riguardo alle disposizioni sulla conservazione dell’originale, è sufficiente che la conformità all’originale non sia espressamente disconosciuta”. La domanda è “espressamente disconosciuta” da chi? Quando un contribuente invia un documento, non possiamo immaginare che i documenti vengano accompagnati con la frase: “la documentazione potrebbe essere contraffatta poiché l’originale mi sembra diverso… “.

Ed arriviamo alla “copia informatica di documento informatico”: il riferimento è un documento informatico avente contenuto identico a quello del documento da cui è tratto su supporto informatico con diversa sequenza di valori binari (articolo 1, comma 1, lett. i-quater). Questo caso è possibile, ad esempio, quando si crea una copia in formato PDF di un file di dati, ad esempio, da un XML firmato digitalmente al fine di renderlo meglio leggibile agli utenti.

Si può comprendere che la facilitazione di lettura sia un elemento importante, ma non si riesce come mai, in questo caso, non si obblighi la consegna contemporanea del documento informatico di origine e il documento informatico avente contenuto identico, così da poter avere i due documenti in caso di contenzioso.

Lascia perplessi il fatto che, in tutta la Circolare, non venga mai menzionato il Documento dotato di contrassegno elettronico, così come indicato nel CAD articolo 23-ter punto 5 che recita “[…] sulle copie analogiche di documenti amministrativi informatici può essere apposto a stampa un contrassegno, sulla base dei criteri definiti con linee guida dell’Agenzia per l’Italia digitale, tramite il quale è possibile ottenere il documento informatico, ovvero verificare la corrispondenza allo stesso della copia analogica. Il contrassegno apposto ai sensi del primo periodo sostituisce a tutti gli effetti di legge la sottoscrizione autografa e non può essere richiesta la produzione di altra copia analogica con sottoscrizione autografa del medesimo documento informatico. I programmi software eventualmente necessari alla verifica sono di libera e gratuita disponibilità” e la successiva circolare n. 62/2013(3)  con le linee guida emanata dall’AgID e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 138 del 14 giugno 2013.
Infatti, il contrassegno generato elettronicamente risolverebbe tutte le problematiche relative sia alle “copie analogiche di documenti informatici” ma anche quelle relative alle “copia informatica di documento informatico” (dove il al PDF può essere allegato, grazie ai glifi, il documento originale da cui e tratto… firma inclusa).

Per concludere, è bene che un’Amministrazione dello Stato persegua l’obiettivo di ottimizzare i processi e ridurre i costi, anche prendendosi delle responsabilità importanti come quella di anticipare alcune Leggi in ritardo con i tempi. Bisogna però essere molto cauti ed anticipare le possibili vulnerabilità ed i possibili disallineamenti informativi che potrebbero verificarsi nell’uso smodato delle nuove tecnologie. Questo perché gli utilizzatori, non sempre possono utilizzarle nel modo corretto e, in alcuni casi, confortati da Leggi e Circolari, potrebbero prendere la decisione sbagliata anche in modo consapevole.©

 


 

Altri articoli di LAND SRL

Durc DURC INTERNO: UN SEMAFORO PER SEGNALARE LO STATO DEL DOCUMENTO -
di Marco Polsi (N. II_MMXIV)
INPS - Messaggio n. 2889 del 27 febbraio 2014 e messaggio n. 4069 del 14 aprile 2014. Il 15 maggio 2014 è stata riavviata la procedura atta a rilevare eventuali inadempienze delle aziende in tema di regolarità contributiva, a cui sono subordinati i benefici normativi e contributivi previsti dalla finanziaria 2007 (legge 296/2006, articolo unico, comma 1175).
timbro-digitale IL GLIFO TRA CAD, LINEE GUIDA E MONDO REALE (II PARTE) -
di Marco Polsi (N. III_MMXIII)
Decreto Legislativo n. 82 del 7 marzo 2005 (CAD) - Testo vigente dal 20 aprile 2013. Nel precedente numero: genesi legislativa legata al quinto comma dell’articolo 23 del CAD intitolato “Copie di atti e documenti informatici”. In questo numero si riporta una possibile risposta ai seguenti quesiti: 1) come mai non si è riusciti a scrivere in maniera più chiara il concetto, senza ulteriori rimandi ad altre Leggi; 2) chi deciderà quali lettere della Pubblica Amministrazione hanno valore certificativo; 3) necessità del Timbro Digitale tra i rapporti tra PA e Privati e non anche, in alcuni casi, tra la stessa PA.
Translate »