Testata iscritta al tribunale di Roma n. 129/2012 del 3/5/2012. ISSN: 2280-4188

Il Documento Digitale

LA DIRETTIVA 2014/55/EU SULLA FATTURAZIONE ELETTRONICA VERSO LE PP.AA.

di Franco Ruggieri

[five_sixth][toggle Title=”Direttiva 2014/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativa alla fatturazione elettronica negli appalti pubblici”]Sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europa del 6 maggio 2014 è stata pubblicata la Direttiva 2014/55/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014, relativa alla fatturazione elettronica negli appalti pubblici. La Direttiva UE del 16 aprile 2014 ha lo scopo di introdurre uno standard europeo in materia, specificando gli elementi minimi obbligatori che una fattura elettronica negli appalti pubblici deve sempre riportare. ciascun Stato membro dovrà recepirla entro 48 mesi dall’entrata in vigore quindi entro il 27 novembre 2018.[/toggle][/five_sixth]

[one_sixth_last]pdf-icon[/one_sixth_last]

Il numero “55” è stato assegnato ad ambedue gli strumenti legislativi che trattano della fatturazione elettronica verso la P.A.: il Decreto del Ministro per la Economia e Finanza N. 55/2014 e la Direttiva Europea 2014/55/EU. Nonostante nella “smorfia napoletana” il numero 55 rappresenti “la musica”, per noi italiani nella Direttiva Europea c’è una stonatura, come vedremo. Nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUCE)(1) del 6/5/2014 è stata pubblicata la “DIRETTIVA 2014/55/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 16 aprile 2014 relativa alla fatturazione elettronica negli appalti pubblici”, entrata in vigore il 26/5/2014 come da articolo 13 della stessa Direttiva, che avrà effetto completo cioè anche sulle PA Locali entro il 27/11/2019.

Cominciamo dai “considerando” che anticipano l’articolo 1 della direttiva. Spesso essi vengono trascurati o letti distrattamente, ma stavolta indicano adempimenti di importanza basilare. Nei “considerando” non si usa l’indicativo presente, che nella legislazione italiana è cogente, ma al massimo il condizionale il quale quindi riceve la stessa rilevanza dell’indicativo. Nella versione italiana del testo della direttiva occorre rilevare come è utilizzato il termine “norma” che, nel nostro paese, indica non solo una “norma giuridica”, ma anche una “norma tecnica”, cioè uno “standard”. Infatti il testo inglese di questo “considerando” dice: “European standard on electronic invoicing”. Per evitare confusione si userà di seguito il termine “standard”.

I primi “considerando” evidenziano il fatto che a oggi c’è una pletora di standard e specifiche tecniche, quasi una per ogni EUMS(2), con una conseguente estrema difficoltà di fatturazione cross-border. Conseguentemente, al “considerando” n. 5 viene detto che “dovrebbe essere elaborata” una “norma europea sulla fatturazione elettronica”. Nel suo prosieguo troviamo: “Le norme tecniche nazionali esistenti, purché non siano in conflitto con questa norma europea, non dovrebbero essere sostituite né limitate nell’uso da tale norma e dovrebbe essere ancora possibile continuare ad applicarle parallelamente alla norma europea.” Insomma: sembra si possa continuare a usare in Italia il formato del DM 55/2014, ma più avanti se ne riparlerà.

Il “considerando” n. 7 è degno di attenzione. Infatti troviamo: “soltanto le fatture leggibili da una macchina che possono essere elaborate automaticamente e digitalmente dal ricevente dovrebbero essere considerate conformi alla norma europea sulla fatturazione elettronica. Un semplice file di immagini non dovrebbe essere considerato una fattura elettronica ai fini della presente direttiva.” In poche parole, conferma quanto previsto dal DM 55/2014: niente più fatture in pdf, ma solo in formato machine readable. Va chiarito, però, che non viene escluso di associare alla fattura in XML un pdf corrispondente.

Bene, poi, ha fatto il legislatore europeo nel “considerando” n. 8 a rimarcare una cosa che è ovvia per i tecnici, ma può non esserlo per i non tecnici: “La piena interoperabilità comprende la capacità di interoperare su tre livelli distinti: in termini di contenuto della fattura (semantica), formato o lingua usati (sintassi) e metodo di trasmissione. Interoperabilità semantica significa che la fattura elettronica contiene un certo numero di informazioni obbligatorie e che il significato preciso dell’informazione scambiata è mantenuto e compreso senza ambiguità, a prescindere dal modo in cui viene rappresentato fisicamente o trasmesso. Interoperabilità sintattica significa che gli elementi dei dati di una fattura elettronica sono presentati in un formato che può essere scambiato direttamente tra mittente e destinatario ed elaborato in modo automatizzato. L’interoperabilità sintattica può essere assicurata in uno dei due modi seguenti, segnatamente attraverso l’uso di una sintassi comune, ovvero attraverso un sistema di corrispondenza tra le sintassi diverse.”

Il “considerando” n. 9 pone un limite logico: “… è necessario intervenire per assicurare l’interoperabilità a livello semantico. … uno degli obiettivi a lungo termine dovrebbe consistere nel limitare il numero delle sintassi usate, di preferenza concentrandosi su quelle più comuni.” Cioè, si dovrà limitare il numero di sintassi previste.

Saltiamo i successivi “considerando” che fanno un doveroso riferimento alle Direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE sugli appalti pubblici in generale e per le utilities in particolare, e fanno altre comunicazioni di rito, e saltiamo anche il n. 13 dove si legge: “Il forum europeo multilaterale delle parti interessate sulla fatturazione elettronica (e-invoicing), …, ha adottato all’unanimità, nell’ottobre del 2013, una raccomandazione sull’utilizzo di un modello semantico dei dati a sostegno dell’interoperabilità della fatturazione elettronica.”
Sintetizziamo ora il “considerando” n. 14: la Direttiva in questione si applica alle fatture prodotte a fronte di appalti emessi da amministrazioni pubbliche, o di concessioni(3). Se poi si ricevono fatture direttamente da subappaltatori, nel contratto deve essere specificato se si deve ricorrere alla fattura elettronica.
Il “considerando” n. 16 esclude dagli obblighi della Direttiva la fattura “… (dichiarata segreta o accompagnata da speciali misure di sicurezza) esclusa dall’ambito di applicazione della direttiva 2014/23/UE, della direttiva 2014/24/UE e della direttiva 2014/25/UE …”. Insomma: quanto riguarda i servizi segreti resta secretato.

E finalmente entriamo in corpore vili: si parla ora dello standard di fattura elettronica e del suo utilizzo. Il “considerando” n. 18 parla di assegnare “al competente organismo europeo di normazione di elaborare una norma europea sulla fatturazione elettronica.” L’esperienza maturata dal CEN(4) in materia di fatturazione elettronica lo rende automaticamente il “competente organo di normazione”. E infatti è il solo di cui siano citate alcune “specifiche tecniche”, in particolare i CWA 16356-MUG e CWA 16562-CEN BII. Si fa poi riferimento anche ad altre specifiche tecniche internazionali, tra cui lo UN/CEFACT (CII versione 2.0)(5) e l’ ISO 20022.

Il “considerando” n. 20, correttamente, chiede che lo standard di fattura elettronica sia tecnicamente neutrale, per non ostacolare la concorrenza, e compatibile con gli standard internazionali sulla fatturazione elettronica, per agevolare ai fornitori di paesi terzi l’accesso al mercato EU e ai fornitori europei l’invio di fatture elettroniche a paesi terzi. Quello che segue è ovvio: bisogna rispettare la Direttiva 95/46/CE sulla privacy. Infine, il CEN nello sviluppare questo standard dovrà (meglio “dovrebbe”) rispettare alcuni requisiti specifici e una data di fine lavori.
I “considerando” 21 e 22 sono ottimi: raccomandano al CEN di tenere conto delle esigenze delle PMI e di produrre uno standard utilizzabile anche in ambiente B2B e non solo B2A. I due successivi (23 e 24) richiamano la Direttiva 2006/112/CE e chiedono di considerare gli elementi da indicare sempre nelle fatture e altri opzionali.

L’aspetto più interessante viene con il “considerando” n. 25 che riporta: “… la norma europea sulla fatturazione elettronica non dovrebbe comprendere tra i suoi elementi il requisito della firma elettronica.” Non si comprende il motivo per cui la firma elettronica, e solo essa, sia stata bandita dallo standard europeo. Forse dipende dal fatto che i rappresentanti di alcuni paesi dell’Europa del nord, nemici dichiarati della firma elettronica, esercitano una influenza esagerata nell’ambiente europeo di fatturazione elettronica. C’è da augurarsi, almeno, che quando si redigerà questo standard questi rappresentanti nordici non perpetuino questa prevaricazione, altrimenti sarebbe possibile perfino vedere resi obbligatori altri meccanismi del tutto ostici per le nostre PMI, come ad esempio lo EDI. Pensiamo infatti a un idraulico che ripari i bagni della scuola di un paesino, costretto a ricorrere a un fornitore di servizi EDI per inviare alla scuola (o all’equivalente del nostro Sistema di Interscambio) una fattura di 100,00 €. Viene poi da chiedersi che c’entri questa limitazione con il modello semantico che il CEN dovrà sviluppare: una cosa è tale modello, che trasporterà i dati in un formato comune, e un’altra è lo strumento per assicurare al dati stessi l’autenticità e l’integrità previste dall’art. 233 della Direttiva 2006/112/CE. Grosso sconcerto!

C’è poi un grappolo di “considerando”, sparsi qua e là, che trattano l’uso dello standard in questione, il cui combinato è sconcertante per noi italiani. Cominciamo con il n. 35: “… La presente direttiva non dovrebbe pregiudicare il diritto del mittente della fattura di scegliere se presentare la fattura conformemente alla norma europea sulla fatturazione elettronica, alle norme nazionali o ad altre norme tecniche, o in formato cartaceo. Tuttavia, la presente direttiva non dovrebbe impedire agli Stati membri di disporre che nel contesto degli appalti pubblici siano presentate unicamente fatture elettroniche. Qualora il mittente scelga di presentare la fattura secondo la norma europea sulla fatturazione elettronica, l’obbligo del destinatario di riceverla ed elaborarla dovrebbe applicarsi unicamente se la fattura rispetta una delle sintassi comprese nell’elenco di sintassi pubblicato dalla Commissione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea….”. Traduciamo:

  • gli emittenti possono usare formati diversi dallo standard che sarà sviluppato dal CEN, purché conformi con altri standard, nazionali o non. O addirittura possono spedire fatture su carta;
  • gli EUMS possono disporre l’uso di fatture elettroniche per appalti pubblici;
  • se un fattura elettronica rispetta standard e sintassi pubblicate in GUCE, la PA deve accettarla.

Insomma, un EUMS deve accettare qualsiasi fattura elettronica pienamente conforme con lo standard previsto da questa Direttiva o con altri standard, nazionali o non. O addirittura su carta.

Poi c’è il “considerando” n. 34 che dice: “le P.A. sono obbligate ad accettare le fatture conformi con questa Direttiva anche se contrarie a requisiti nazionali”. Bisognerà vedere come questo si combinerà con il DM 55/2014, che deriva dall’articolo 1, commi da 209 a 213, della legge 244/2007.
Però c’è il “considerando” n. 40 che, mentre si preoccupa di chiarire che ”la presente direttiva non comporta costi né oneri aggiuntivi per le imprese” e che Commissione ed EUMS dovranno agire in modo di ridurre al minimo eventuali costi, dice anche che, “salvo diverse disposizioni a livello nazionale”, le P.A. “potranno accettare le fatture elettroniche conformi a norme diverse dalla norma europea sulla fatturazione elettronica, oltre che fatture cartacee”. Questo “considerando” avalla il DM 55/2014. Esso, infatti consente di accettare il formato del DM stesso, che è ben diverso dal quello che uscirà dai lavori del CEN, se non altro perché prevede la FEQ/FD. Però, mentre il DM 55/2014 prevede all’art. 6, comma 4, che una futura disposizione definisca gli obblighi per le “… fatture emesse da parte di soggetti non residenti in Italia …”, la Direttiva obbliga le P.A. ad accettare anche quelle emesse da un residente in Italia con il formato che sarà sviluppato dal CEN! Questo punto, nei fatti, vanifica il DM 55/2014, almeno a partire dalla data di piena attuazione della Direttiva (si veda in fondo all’articolo).
Concludiamo l’esame di questo grappolo di “considerando” con il n. 37 che, nel rispetto dell’Art. 232(6) della Direttiva 2006/112/CE come modificato dalla Direttiva 2010/45/UE, afferma il “… diritto degli Stati membri di imporre alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori l’obbligo di ricevere, a talune condizioni, fatture elettroniche”. Quanto meno sarà possibile mantenere l’obbligo di fatture elettroniche, anche se potranno essere diverse dal formato DM 55/2014 e non passare per lo SdI.

Riprendendo a esaminare sequenzialmente i “considerando”, c’è il n. 26 che, fortunatamente, richiede al CEN di indicare “un numero limitato di sintassi che sia conforme alla norma europea sulla fatturazione elettronica.” Questo elenco “non dovrebbe essere parte integrante” dello standard. Il fatto che questo numero debba essere limitato è pienamente condivisibile, come lo è il fatto che sia esterno allo standard stesso, così da renderlo rapidamente aggiornabile. Poi si chiede al CEN di fornire una cross reference tra la sintassi dello standard e le altre sintassi individuate. Anche questo è meritevole di plauso. Analogamente non si può che approvare quanto dicono i “considerando” 27 (far produrre dal CEN linee guida sull’interoperabilità della trasmissione della fattura, anche questo al di fuori dello standard), 28 (prima di introdurre lo standard esso deve essere adeguatamente testato) e 29 (una volta che tutto sia a posto e testato, lo standard e l’elenco delle sintassi vanno pubblicati in GUCE, sia pure, come prevede il “considerando” n. 30, in conformità con “la procedura d’esame”).

I “considerando” successivi al 29 sono ragionevoli: far rivedere lo standard ai vari enti europei di standardizzazione e, ove del caso, aggiornare l’elenco delle sintassi, anche rivedendola e sfoltendola.
Prendiamo atto di quanto dice il “considerando” n. 36: “Il garante europeo della protezione dei dati è stato consultato” e bisogna rifarsi alle sue raccomandazioni.
Evitiamo di commentare i “considerando” n. 38, perché anticipa le scadenze dell’entrata in vigore della Direttiva che vedremo più avanti, e n. 39 che dice semplicemente che “la Commissione dovrebbe provvedere a informare completamente e regolarmente gli Stati membri sull’avanzamento dei lavori” del CEN.
I “considerando” n. 41 e n. 42 si ricordano delle PMI e delle piccole amministrazioni, raccomandando agli EUMS di tener conto delle loro esigenze.
Gli ultimi due “considerando” e cioè i numeri 43 e 44, danno alla Commissione europea il diritto/dovere di interessarsi delle varie sintassi proposte dal CEN, attivando la “procedura d’esame” e di avvalersi del diritto di intervenire in base al principio di sussidiarietà per agevolare l’interoperabilità tra le fatture emesse dai vari EUMS.

Dopo aver visto i “considerando”, e principalmente quelli che creeranno problemi all’Italia, esaminiamo il corpo della Direttiva che, come detto sopra, i “considerando” testé esaminati hanno molto snellito. E infatti possiamo superare l’articolo 1, che ribadisce le finalità già viste, e l’articolo 2 che dà le definizioni.
L’art. 3, oltre ad attuare quanto abbiamo visto nei “considerando” e alcune cose ovvie, quali il rispetto della Direttiva 2006/112/CE, dichiara apertamente che “La Commissione mantiene la responsabilità globale della verifica [per “verifica” si intende “test”] e garantisce che, durante l’esecuzione della stessa, si tenga particolarmente conto del rispetto dei criteri di praticità, facilità d’uso e possibili costi di attuazione …”. E non solo: “La Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sui risultati del test”.
Questo art. 3, in realtà, espone anche alcune regole base che lo standard deve rispettare, tra cui le principali sono: neutralità tecnologica (anticipata nel “considerando” n. 20) e conformità con i principali standard internazionali. Inoltre questo articolo dispone che la pubblicazione di standard e sintassi avvenga entro il 27/5/2017.

E veniamo all’art. 4 che dice qualche cosa di veramente interessante: il CEN non avrà mano libera nel redigere il suo standard. Infatti se un EUMS, o la stessa Commissione, ritenga che i requisiti esposti all’art. 3 non siano rispettati, ha il diritto di segnalarlo alla Commissione che può arrivare addirittura a decidere di non pubblicare in GUCE il riferimento allo standard o a una o a tutte le sintassi informando tutti gli interessati della decisione e facendo correggere al CEN i punti in questione.
Con l’art. 5 si codifica la possibilità e necessità di aggiornare standard e sintassi e con l’art. 6 si indicano gli “Elementi essenziali di una fattura elettronica” di cui parleremo in un’altra occasione.

Un breve accenno agli articoli seguenti. Art. 7: gli EUMS assicurano l’accettazione ed elaborazione delle fatture conformi con lo standard pubblicato in GUCE. Art. 8: rispetto della Direttiva 95/46/CE sulla privacy. Art. 9: conformità con la Direttiva 2006/112/CE. Art. 10: esistenza di un comitato che assista la Commissione. Art. 12: obbligo per la Commissione di riesaminare gli effetti di questa Direttiva entro tre anni dalla data di completa attuazione della Direttiva stessa.

Le date di attuazione sono scadenzate dall’art. 11 :

  • entro il 27/5/2017 pubblicazione in GUCE di standard e sintassi;
  • entro il 27/11/2018 gli EUMS emanano tutte le norme giuridiche necessarie al recepimento;
  • gli EUMS pubblicano tutte le norme giuridiche e tecniche necessarie “all’obbligo di cui all’articolo 7 di ricevere ed elaborare le fatture elettroniche” entro 18 mesi dalla data di pubblicazione in GUCE dello standard e delle sintassi. Cioè: se lo standard viene pubblicato prima, anche il recepimento sarà anticipato;
  • per quanto riguarda le PA Locali, il termine può essere posposto fino a 30 mesi dalla pubblicazione dei documenti di standard e sintassi. In ogni modo la Commissione pubblicherà in GUCE le date derivanti dalla data di pubblicazione di standard e sintassi;
  • gli EUMS devono comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni di cui sopra.

Mettendo in sequenza le scadenze sopra indicate viene fuori il calendario seguente:

  • pubblicazione in GUCE di standard e sintassi: entro il 27/5/2017;
  • recepimento completo “giuridico” da parte degli EUMS: al più tardi entro il 27/11/2018;
  • differimento del recepimento per le PA Locali: al più tardi entro il 27/11/2019.

Quindi c’è una buona probabilità che alcuni lettori al momento indicato al punto c) non saranno più interessati alla cosa

NOTE

  1. Anche se l’acronimo “GUCE” non corrisponde perfettamente al titolo della GU europea, sarà usato nel corpo dell’articolo per brevità.
  2. European Union Member State = Paese Membro della UE. Per brevità si userà sempre questo acronimo.
  3. “Il termine «concessioni» è definito all’articolo 5, punto 1), della direttiva 2014/23/UE.”
  4. Comité Européen de Normalisation è uno dei tre organismi di standardizzazione europei riconosciuti formalmente dalla Unione Europea. La Direttiva non lo cita esplicitamente, ma si deduce che l’incarico sarà dato ad esso (e non agli altri due organismi di standardizzazione europei: ETSI e CENelec) dai numerosi accenni alla attività già da esso svolta e alle specifiche tecniche da esso prodotte.
  5. Un cenno alla qualità della traduzione: nella versione inglese troviamo “CII v. 2.0” che significa “versione 2.0” mentre nella versione in italiano si legge “CII cfr. 2.0”, laddove “cfr” è un’abbreviazione di “confronta”.
  6. “Il ricorso ad una fattura elettronica è subordinato all’accordo del destinatario.” ◊

 

Altri articoli di Franco Ruggieri

Translate »