Testata iscritta al tribunale di Roma n. 129/2012 del 3/5/2012. ISSN: 2280-4188

Il Documento Digitale

Editoriale: Al bando le norme fantasma per l’attuazione dell’Agenda Digitale

di Andrea Lisi

[dropcaps style=”fancy”]Q[/dropcaps]uanto importante sia l’attuazione dell’Agenda Digitale per la crescita del nostro Paese è argomento ormai usato e noto ai più. Anche i pochi che non hanno mai acceso un computer nella loro vita non potranno affermare, in coscienza, di non averne sentito parlare in quest’ultimo anno, anche solo una volta e anche solo di sfuggita, vista la quantità di notizie attinenti che sono state assiduamente diffuse dagli organi di stampa in seguito ai tanti interventi legislativi e amministrativi che all’Agenda si ricollegano.
Delle principali criticità della digitalizzazione in Italia abbiamo avuto modo di parlare più volte (mancanza di fondi dedicati, scarsa formazione del personale, decreti attuativi che tardano ad arrivare). Ma uno dei fenomeni sui quali ancora non c’era capitato di soffermarci è quello delle norme fantasma, ovvero quelle norme la cui esistenza viene data apparentemente per scontata, che vengono finanche citate come riferimento in altri testi di legge, ma la cui natura rimane, per noi esseri mortali, inafferrabile.

Facciamo due esempi, uno più lontano nel tempo e un altro di recentissima origine. Nel testo del Codice dell’Amministrazione Digitale (che dal 2005 ha subìto una quantità forse eccessiva di interventi di modifica e aggiornamento) leggiamo, al comma 4 dell’art. 25 dedicato alla firma elettronica autenticata da un notaio o altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, che “se al documento informatico autenticato deve essere allegato altro documento formato in originale su altro tipo di supporto, il pubblico ufficiale può allegare copia informatica autenticata dell’originale, secondo le disposizioni dell’articolo 23, comma 5”. Ci aspetteremmo, quindi, che nel caso (invero assai frequente in uno studio notarile o in una PA) in cui dovessimo allegare un atto a un altro atto, troveremmo tutte le indicazioni da seguire per compiere correttamente questa operazione nel comma 5 dell’art. 23, il quale però, di fatto, non ha un comma 5, ma solo un comma 1 e un comma 2.

Nella speranza che questo possa essere stato solo uno sfortunato lapsus scorriamo il recente testo dei decreti relativi alle nuove Regole tecniche sul protocollo informatico e sul sistema di conservazione dei documenti, lungamente attesi e firmati lo scorso 3 dicembre dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e la semplificazione Gianpiero D’Alia (ora in attesa di pubblicazione sulla G.U.). Consultando l’articolo 1 comma 2 di entrambe queste importanti regole tecniche si legge testualmente che “le specifiche tecniche relative alle regole tecniche di cui al presente decreto sono indicate nell’allegato n. 2 relativo ai formati, nell’allegato n. 3 relativo agli standard tecnici di riferimento per la formazione, la gestione e la conservazione dei documenti informatici, nell’allegato n. 4 relativo alle specifiche tecniche del pacchetto di archiviazione e nell’allegato n. 5 relativo ai metadati”.
Nel testo si evoca quindi la presenza delle Regole tecniche sulla formazione del documento e dei loro allegati, quando, di fatto, tali Regole tecniche non sono state ancora firmate e rimangono tuttora il terzo, fondamentale, anello assente delle tanto attese Regole tecniche sulla digitalizzazione documentale. Parlare di protocollo, gestione e conservazione di un documento, senza deciderne, regolamentarne e standardizzarne prima i formati e il processo di formazione, dal punto di vista informatico è un po’ come costruire un edificio progettando direttamente il primo e secondo piano senza pensare alle fondamenta.

Sfogliando le ultime novità inserite nel Codice dell’Amministrazione Digitale, inoltre, accanto alle norme fantasma, ci si accorge di un altro inquietante fenomeno: il doppione di norme riuscito male. Sembra quasi che il Legislatore abbia paura di ciò che affermi e nello stesso testo normativo cerchi in ogni dove di precisare e confermare quanto in precedenza detto, con effetti a dir poco controproducenti. Basta leggere l’art. 21 comma 2 dove si prevede che “il documento informatico sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, formato nel rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 20, comma 3, che garantiscano l’identificabilità dell’autore, l’integrità e l’immodificabilità del documento, ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del codice civile”. Allo stesso tempo, l’art. 23-ter precisa che “i documenti costituenti atti amministrativi con rilevanza interna al procedimento amministrativo sottoscritti con firma elettronica avanzata hanno l’efficacia prevista dall’art. 2702 del codice civile”. Il legislatore, quindi, vuole confermare quanto aveva già riferito in precedenza (repetita iuvant?) oppure vuole con l’art. 23-ter mettere in discussione il principio generale espresso poco prima nell’art. 21 e sottolineare che la FEA è utilizzabile dalle PA solo nei procedimenti amministrativi di rilevanza interna? Ma se si legge poi l’art. 34 comma 2 allora la confusione regna sovrana: qui infatti viene specificato che “per la formazione, gestione e sottoscrizione di documenti informatici aventi rilevanza esclusivamente interna ciascuna amministrazione può adottare, nella propria autonomia organizzativa, regole diverse da quelle contenute nelle regole tecniche di cui all’articolo 71”. Quale responsabile di procedimenti amministrativi è in grado oggi con certezza di considerare nella prassi quotidiana, attraverso la lettura incrociata della più autorevole dottrina in materia, la complessa differenza tra atti amministrativi a rilevanza esclusivamente interna e quelli solo a rilevanza interna, in modo da poter correttamente decidere se concedersi il lusso di non seguire le regole tecniche sulle firme elettroniche avanzate attualmente in vigore?

Queste misteriose incongruenze sarebbero quasi motivo di ilarità se non potessero andarci di mezzo i nostri stessi dati e documenti, per la corretta gestione dei quali è necessario poter far conto su un apparato normativo sicuro e stabile, non alterato da continue modifiche e aggiunte, spesso dettate dal puro desiderio di legiferare sull’argomento e sfruttarne nell’immediatezza la grande eco mediatica.
Al bando le norme fantasma quindi, se vogliamo fare di questa Agenda Digitale una realtà, ma al bando anche l’idea di una digitalizzazione della PA a costo zero (come lasciano supporre le ultime finanziarie), laddove gli investimenti per l’adeguamento tecnologico degli enti pubblici e la formazione del personale sono fondamentali per ottenere i risultati desiderati. Circa la preparazione del personale è inoltre particolarmente importante riconoscere il peso e il ruolo chiave delle nuove figure professionali che si muovono in quest’ambito, tra le quali il Responsabile della Conservazione digitale e il Responsabile del trattamento dati ricoprono un ruolo di particolare spicco e responsabilità.

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